国家经济困难，物资匮乏，供养不起越来越壮大的干部队伍，不得不精简组织，让干部调去做生产。
当经济恢复后，工厂规模扩大，干部岗位需求增加，但上头又没有扩大编制的意思，便出现了“以工代干”的独特形式，又抽调一部分工人去做干部的工作。